《烟草控制框架公约》与烟草经济

　　国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 工 业 司 副 司 长 　熊 必 琳

　　一《 烟 草 控 制 框 架 公 约 》 (以 下 简 称 “ 公 约 ” )于 2003年 5月 21日 在日 内 瓦 召 开 的 第 56届 世 界 卫 生 大 会 (WHA)上 通 过 。 这 是 世 界 卫 生 组 织 主 持 制 定 的 第 一 部 条 约 ， 可 以 说 是 人 类 公 共 卫 生 历 史 上 的 一 座 里 程 碑 。 公 约 制 定 了 促 进 减 少 烟 草 需 求 及 供 给 的 一 系列 措 施 。

　　自 1999年 第 53届 WHA正 式 通 过 制 定 公 约 的 决 定 后 ， 经 由 190多 个 国家 参 与 2次 工 作 组 会 议 和 6次 政 府 间 谈 判 机 构 会 议 的 艰 苦 谈 判 ， 历 时 近 4年 ， 2003年 3月 1日 凌 晨 公 约 终 于 出 台 ， 继 而 于 5月 获 得 正 式 通 过 。 目 前 正 在 纽 约 联 合 国 总 部 开 放 供 签 署 。 在 开放 供 签 署 的 第 一 周 ， 已 有 包 括 法 国 、 英 国 、 巴 西 、 南 非 等 在 内 的 41个 国 家 及 欧 洲 共 同 体 签 署 了 公 约 。

　　经 国 务 院 批 准 ， 由 原 国 家 计 委 牵 头 ， 组 织 卫 生 部 、 原 国 家 经贸 委 、 外 交 部 、 财 政 部 、 农 业 部 、 原 外 经 贸 部 、 海 关 总 署 、 税 务 总 局 、 工 商 总 局 、 质 检 总 局、 国 家 烟 草 专 卖 局 等 12个 部 、 委 、 局 组 成 中 国 代 表 团 ， 根 据 国 务 院 批 准 的 方 针 ， 准 确 定 位 ，以 建 设 性 的 态 度 参 加 了 历 次 谈 判 。 经 过 几 轮 谈 判 ， 公 约 文 本 由 激 进 、 严 厉 ， 逐 步 趋 向 平 衡 、务 实 。 最 终 文 本 在 包 装 标 签 、 广 告 促 销 、 责 任 与 赔 偿 等 关 键 问 题 上 的 规 定 已 较 为 原 则 ， 基 本达 到 了 我 们 确 定 的 预 期 目 标 。

　　二　我 国 是 世 界 上 最 大 的 烟 草 生 产 和 消 费 国 家 ， 卷 烟 总 产 量 占 世界 卷 烟 总 产 量 的 30％ 强 ， 同 时 烟 草 消 费 也 占 世 界 的 1／ 3。 烟 草 对 人 民 健 康 的 危 害 是 明 显 的 ， 但 烟 草 在 我 国 国 民 经 济 发 展 中 还 起 着 十 分 重 要 的 作 用 。 首 先 ， 烟 草 行 业 的 利 税 占 我 国 财 政 收入 的 1／ 10左 右 ， 中 国 经 济 的 发 展 在 相 当 长 的 一 段 时 间 内 要 依 靠 烟 草 为 国 家 增 加 财 政 积 累 ； 其次 ， 全 国 有 四 五 千 万 人 口 的 就 业 及 经 济 生 活 与 烟 草 业 密 切 相 关 ， 许 多 边 远 、 贫 困 地 区 的 财 政收 入 和 人 民 生 计 主 要 依 靠 烟 草 种 植 和 加 工 。 因 此 ， 出 于 经 济 与 就 业 的 基 本 考 虑 ， 我 们 确 定 了谈 判 必 须 要 坚 持 的 几 点 原 则 ： 一 是 中 国 是 发 展 中 国 家 。 从 目 前 的 经 济 状 况 看 ， 烟 草 在 我 国 国民 经 济 发 展 中 仍 占 有 重 要 的 地 位 ， 其 中 包 括 大 部 分 人 口 就 业 问 题 。 二 是 吸 烟 有 害 健 康 亦 是 全球 人 类 共 识 ， 中 国 是 国 际 社 会 中 负 责 任 的 大 国 ， 对 于 这 样 一 个 对 人 类 健 康 有 促 进 意 义 的 国 际合 作 公 约 ， 我 们 应 该 采 取 明 确 积 极 的 态 度 表 示 支 持 。 三 是 我 们 主 张 “ 公 约 ” 应 当 在 充 分 考 虑尊 重 各 国 主 权 的 情 况 下 研 究 制 定 ， 要 根 据 各 国 的 实 际 情 况 不 断 推 进 ， 最 终 达 到 控 制 烟 草 的 目的 。 四 是 坚 持 在 原 则 问 题 上 不 让 步 ， 在 枝 节 问 题 上 采 取 灵 活 处 理 的 方式 ，以 争 取 更 多 的 国 家 的 支 持 。

　　三 “ 公 约 ” 谈 判 共 有 190多 个 国 家 参 加 ， 这 么 多 国 家 站 在 不 同 的利 益 立 场 上 进 行 谈 判 ， 要 达 成 共 识 是 非 常 困 难 的 。 由 于 每 个 国 家 的 经 济 发 展 状 况 不 同 ， 国 家的 大 小 不 同 ， 对 烟 草 业 依 赖 程 度 不 同 ， 所 代 表 的 利 益 也 不 同 ， 所 以 ， 集 中 表 现 出 发 达 国 家 与发 展 中 国 家 之 间 的 矛 盾 ， 烟 草 大 国 和 对 烟 草 经 济 依 赖 较 小 国 家 之 间 的 矛 盾 。

　　开 始 谈 判 时 ， 一 些 控 烟 激 进 国 家 加 上 非 政 府 组 织 对 谈 判 施 加了 很 大 压 力 ， 使 “ 公 约 ” 条 款 较 为 强 硬 。 后 来 随 着 谈 判 的 深 入 ， 大 多 数 国 家 都 逐 步 认 识 到 了制 定 这 个 “ 公 约 ” 将 会 对 本 国 的 经 济 发 展 产 生 重 大 影 响 ， 控 烟 愿 望 必 须 与 经 济 、 法 律 和 现 实状 况 相 结 合 ， 谈 判 的 气 氛 逐 渐 趋 于 理 性 化 、 现 实 化 。

　　通 过 我 们 的 积 极 努 力 ， “ 公 约 ” 的 内 容 基 本 满 足 了 我 国 的 立场 和 关 注 ， 比 如 有 关 烟 草 的 责 任 与 赔 偿 的 条 款 非 常 原 则 ， 不 会 对 我 国 的 现 行 立 法 和 司 法 体 系造 成 冲 击 。 关 于 卷 烟 商 标 的 问 题 也 不 再 强 调 必 须 使 用 图 片 ， 只 要 求 3年 内 做 到 警 示 包 装 面 积 不小 于 30％ 。 虽 然 “ 公 约 ” 在 广 告 方 面 要 求 很 严 ， 但 由 于 我 国 在 烟 草 广 告 方 面 已 制 定 了 严 格 的法 规 限 制 ， 因 此 广 告 条 款 对 中 国 并 不 造 成 太 大 的 影 响 。 从 总 体 来 看 ， 谈 判 结 果 兼 顾 了 我 国 的公 共 卫 生 利 益 和 烟 草 经 济 利 益 。

　　四 此 次 “ 公 约 ” 谈 判 ， 充 分 体 现 了 国 家 利 益 占 首 位 的 思 想 ， 我国 是 世 界 上 少 数 几 个 实 行 烟 草 专 卖 的 国 家 ， 烟 草 国 家 专 营 与 跨 国 烟 草 公 司 经 营 和 大 多 数 国 家的 烟 草 公 司 营 销 有 较 大 差 异 ， 这 些 决 定 了 我 国 既 面 临 控 烟 的 压 力 与 关 注 ， 也 面 临 着 对 烟 草 业提 供 必 要 保 护 的 要 求 ， 对 此 我 们 卫 生 部 门 参 加 谈 判 的 同 志 表 现 出 最 大 的 理 解 ， 一 切 从 维 护 国家 整 体 利 益 出 发 。 尽 管 “ 公 约 ” 不 可 避 免 会 对 我 国 烟 草 行 业 存 在 潜 在 影 响 ， 但 其 主 要 内 容 已满 足 我 国 的 关 切 ， 符 合 我 国 既 支 持 国 际 社 会 采 取 控 烟 措 施 ， 又 不 对 烟 草 行 业 构 成 实 质 损 害 的基 本 立 场 。

　　当 然 ， “ 公 约 ” 对 我 国 烟 草 行 业 发 展 影 响 的 利 与 弊 从 近 期 还很 难 显 现 出 采 ， 控 制 烟 草 生 产 的 最 终 动 力 还 是 来 源 于 减 少 烟 草 需 求 ， 这 涉 及 到 国 民 经 济 整 体水 平 的 提 高 ， 人 们 生 活 方 式 的 改 善 ， 文 化 素 质 的 提 高 等 诸 多 方 面 。 对 烟 草 业 来 讲 ， 控 烟 并 不是 洪 水 猛 兽 ， 对 于 框 架 公 约 也 不 能 仅 从 片 面 理 解 其 可 能 产 生 的 制 约 ， 更 多 的 也 要 研 究 如 何 利用 “ 公 约 ” ， 一 方 面 限 制 跨 国 烟 草 公 司 对 我 国 市 场 的 扩 张 ， 另 一 方 面 对 国 内 行 业 加 强 规 范 和管 理 ， 提 高 竞 争 力 ， 同 时 在 消 费 需 求 一 时 难 以 发 生 根 本 变 化 的 情 况 下 ， 通 过 科 技 进 步 ， 尽 量减 少 烟 草 危 害 健 康 的 程 度 。

　　下 一 步 将 要 进 行 的 是 相 关 议 定 书 的 谈 判 ， 相 对 比 较 宽 泛 、 原则 的 框 架 公 约 来 说 ， 更 多 的 实 施 措 施 在 议 定 书 中 ， 它 可 能 会 对 中 国 烟 草 行 业 产 生 直 接 的 影 响， 并 涉 及 到 国 家 重 大 利 益 ， 需 引 起 足 够 的 重 视 。